解读《专利纠纷行政调解办案指南》等文件

1．有关文件的修订背景和意义是什么？

　　近年来，国家知识产权局大力推进专利行政保护规范化建设。本轮机构改革前，先后制定了《专利侵权判定和假冒专利行为认定指南(试行)》《专利行政执法操作指南（试行）》《专利侵权行为认定指南（试行）》《专利行政执法证据规则（试行）》《专利纠纷行政调解指引（试行）》《专利执法行政复议指南（试行）》《专利执法行政应诉指引（试行）》《专利标识标注不规范案件办理指南（试行）》等文件，有效规范了执法工作，提升了办案水平。文件印发后得到地方局和社会公众的普遍好评。

　　本轮机构改革后，中央明确国家知识产权局负责对商标和专利执法工作的业务指导，具体包括制定商标和专利执法的检验、鉴定和其他相关标准。对上述指南（指引）进行修订，既是落实机构改革要求，加强对知识产权执法业务指导的现实需要，也是落实《关于强化知识产权保护的意见》的具体举措。此次出台的《专利纠纷行政调解办案指南》《查处假冒专利行为和办理专利标识标注不规范案件指南》《专利行政保护复议与应诉指引》，对已有的专利执法系列文件进行了系统地整合、修改、梳理，对执法办案部门实践中可复制和可推广的经验加以总结、提升，从专利纠纷行政调解办案、查处假冒专利行为和办理专利标识标注不规范案件、专利行政保护复议与应诉三个方面更好地指导、规范执法办案部门专利行政执法保护工作。三个指南（指引）均包括正文与相关文书表格，共计22万余字。

　　2．《专利纠纷行政调解办案指南》制定的依据是什么，有哪些主要内容？

　　《专利法》和《专利法实施细则》明确规定，管理专利工作的部门应当事人请求，可以对专利申请权和专利权归属纠纷，发明人、设计人资格纠纷，奖酬职务发明创造等发明人、设计人的奖励和报酬纠纷，在发明专利申请公布后专利权授予前使用发明而未支付适当费用的纠纷等专利纠纷及专利侵权赔偿额进行调解。《指南》对多年来专利纠纷行政调解工作的有益经验与做法进行了系统梳理和总结，结合案例进行了详细讲解，并附录调解专利纠纷案件文书参考文本，便于办案人员使用。《指南》主要内容包括：

　　一是专利纠纷行政调解概述。明确专利纠纷行政调解是管理专利工作的部门对于涉及专利且不属于专利侵权纠纷的争议，在各方当事人自愿的基础上，以法律、法规为依据，以当事人自愿为原则，促使当事人达成调解协议快速解决纠纷的行为。

　　二是调解专利纠纷的程序。明确专利纠纷行政调解工作包括受理、立案、调解、结案等几个环节，详细介绍了请求调解专利纠纷的条件、请求调解时应当提交的材料、材料的送达、证据审查、调解方式、调解笔录、结案方式等内容。

　　三是专利纠纷行政调解实务。《指南》第三至七章，结合案例从实务操作角度详细讲解了专利申请权和专利权归属纠纷，发明人、设计人资格纠纷，奖酬纠纷，发明专利临时保护期使用费纠纷，侵犯专利权的赔偿数额纠纷等纠纷的行政调解工作，并给出调解专利纠纷案件文书参考文本。

　　3．专利侵权纠纷行政裁决案件与调解专利纠纷案件的区别？

　　虽然两种行政行为的对象都是专利纠纷，但二者存在以下区别：

　　一是性质不同。处理专利侵权纠纷行为属行政裁决，当事人不服行政裁决结果的，可以向人民法院提起行政诉讼；调解专利纠纷行为属行政调解，当事人不能申请复议，也不能提起行政诉讼。

　　二是处理对象不同。专利侵权纠纷处理的对象是专利侵权民事纠纷；调解专利纠纷的对象是包括专利权属纠纷，发明人、设计人资格纠纷，奖酬纠纷，发明专利临时保护期使用费纠纷以及其他专利纠纷。

　　三是程序不同。处理专利侵权纠纷依申请启动后，申请人可以撤销申请，被申请人不能撤销；调解专利纠纷依申请启动后，任何一方拒绝调解或调解达不成协议，调解活动即可终止。

　　四是处理结果效力不同。专利侵权纠纷行政裁决具有强制性，当事人不服专利侵权纠纷处理决定，可以向人民法院提起诉讼，期满不诉讼不履行的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行；专利纠纷调解的结果不具强制性，当事人不履行调解协议的，可以通过其他途径解决纠纷。

　　4．《查处假冒专利行为和办理专利标识标注不规范案件指南》的主要内容有哪些？

　　《指南》共有五章十八节，分别就基本概念、查处假冒专利行为办案程序、办理专利标识标注不规范行为案件程序进行了详细规定，制定了不同情形下假冒专利行为、专利标识标注不规范行为的认定标准，同时附录了执法办案文书表格。

　　其中，基本概念部分对假冒专利行为和专利标识标注不规范行为的相关概念，专利行政执法的管辖、回避、送达等内容进行了介绍。

　　办案程序则涵盖了案件来源、立案、调查、执行、结案等每个执法环节，包括内部审批、审核及外部调查、处罚等程序及注意事项。该部分是促使执法人员依法行政、保证程序合法的重要内容。

　　假冒专利行为、专利标识标注不规范行为的认定标准部分对违法行为的种类和情形进行了详细的分类。在该部分中每种违法情形都有相应的案例参考，使执法人员能够对违法行为的实体认定有直观感受，便于其尽快熟悉掌握业务。

　　附录的办案文书除了格式文本外，还提供了笔录类文书的参考范本，能够有效提升执法人员制作法律文书的针对性、准确性和合法性。

　　5．与之前的相关规范性文件相比，《查处假冒专利行为和办理专利标识标注不规范案件指南》的内容主要有哪些修订？

　　《查处假冒专利行为和办理专利标识标注不规范案件指南》是在《专利侵权判定和假冒专利行为认定指南(试行)》《专利行政执法操作指南（试行）》《专利标识标注不规范案件办理指南（试行）》三个文件的基础上，按照“严格程序，能融尽融”“细化认定，应列必列”的原则，对已有内容进行梳理、整合，对欠缺内容进行补充完善，对前后不一致或执法实践中有争议的问题进行调整、修改，对容易出现混淆、错误的地方着重强调后形成的执法规范。新制定的《指南》内容更为系统、完整，具有较强的逻辑性、条理性、可操作性，可以作为专利执法人员的“操作手册”，便于查询，易于掌握。

　　另外，《指南》还新增了以下几方面内容：

　　一是严格贯彻法治政府建设实施纲要，增加了法制审核程序。根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）的有关要求，在第二章办案程序中专门增加一节“案件法制审核”，对法制审核机构、法制审核内容及审核意见作出了详细说明。

　　二是落实本轮机构改革的各项要求。2018年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕62号），明确商标侵权、假冒专利行为的行政检查、行政强制、行政处罚等职责由市场监管综合执法队伍承担。2019年4月，国家市场监督管理总局《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》正式施行。为了与上述规定保持一致，便于一线执法人员操作，《指南》对原执法文书进行了调整，并规定对于一般通用类执法文书表格，各地方专利执法部门可结合实际需要，参照《市场监督管理行政处罚文书格式范本》使用，对于《市场监督管理行政处罚文书格式范本》中未作规定的，可参照适用《指南》所录执法文书与表格。

　　三是理顺了调查取证途径。《指南》在“调查取证”章节中增加了“证据类型”“证据的表现形式”等内容，对查处专利违法案件时收集证据类型、执法部门主动调查的范围、需要当事人协助提供的证据以及证据的表现形式等内容作出了详细指导，使执法人员对执法内容和调查取证目标更为清晰、明确，增强可操作性。同时对不同调查取证途径中涉及的重点调查内容、调查程序、文书制作要领分别进行了详细规定，为执法人员做到定案证据充分、认定事实清楚提供了保障。

　　四是细化实体认定，增加了假冒专利行为的其他具体情形。为了使执法人员对假冒专利情形有更为全面的认识，《指南》增加了因“销售标注专利标识的产品”而构成假冒专利行为的情形及认定注意事项，对专利权终止和无效后的销售行为的定性进行了区分，对“不知情销售者”应当承担的法律责任进行了强调；还增加了“未经许可标注他人的专利号”部分，按照他人的专利号是否有效、是否标注了专利权人信息等对该情形进行了细分。

　　除上述增加内容外，《指南》还增加了管辖、电子送达、查处假冒专利行为中责令改正的性质、强制执行的催告程序、查处标注不规范行为与查处假冒专利行为程序的区别特征、假冒专利行为的法律责任等内容。

　　6．关于假冒专利行为认定标准，《查处假冒专利行为和办理专利标识标注不规范案件指南》对哪些情形作了修订？

　　为了进一步统一认定标准，准确界定假冒专利、专利标识标注不规范行为，此次《指南》修订过程中，在广泛征求一线执法人员意见并反复论证的基础上，对有争议的部分案例作了调整和修改。主要体现在以下几处：

　　一是对在产品外包装上标注包装类实用新型或外观设计专利标识的行为认定。执法实践中，经常会遇到在产品的外包装上标注实用新型或外观设计专利标识的情形，如某产品的包装瓶获得实用新型或外观设计专利权，专利权人在该包装瓶上标注“专利产品，仿冒必究”。《专利侵权判定和假冒专利行为认定指南(试行)》认为该种情形下，实际包装瓶中的产品并未获得专利权，因此上述标注行为表达不清，容易使公众混淆，误认为包装瓶中的产品是专利产品，因此该行为属于《专利法实施细则》第八十四条第一款第（五）项的情形，构成假冒专利行为。但是，考虑到该种情形下，包装瓶确实获得了实用新型或外观设计专利权，是专利产品，专利权人有权在其上标注专利标识，称其为专利产品也并不为过。至于是否会引起公众混淆，在执法实践中执法人员很难判断，也很难有证据证明公众会将包装瓶中的产品误认为是专利产品。因此，在违法事实不明确的情况下，该种行为不宜被认定为假冒专利行为。对该类案件，执法人员可以以专利标识标注不规范行为进行查处，责令其正确地标注专利标识和适当地附加文字，如标注“中国实用新型专利（中国外观设计专利），专利号：XXXXXXXXXXXXX”“本产品包装瓶已获得实用新型专利（外观设计专利）”等字样。

　　二是对标注的专利号缺位或错位的行为认定。实践中对于专利号标注缺位或错位的行为，但其客观表现是该专利号不存在，或与产品不符，因此属于将不存在或与产品不符的专利号标注于产品或包装等载体上，其行为表现与在未被授予专利权的产品或包装等载体上标注专利标识或未经许可标注他人的专利号的情形是相同的，应当认定为假冒专利行为，而非标注不规范行为。但是，由于其产品确为已获专利的产品，没有冒充专利产品的主观故意，可以减轻或不予处罚。《指南》对《专利标识标注不规范案件办理指南（试行）》中相关案例的认定及表述进行了调整。

　　三是对专利权终止后继续在产品说明书等材料中标注专利标识的行为认定。根据《专利法实施细则》第八十四条第一款第（一）项的规定，专利权终止后继续在产品或包装上标注专利标识的行为构成假冒专利行为。但是，专利权终止后，继续在产品说明书等材料中标注专利标识的行为是否构成假冒专利，《专利法实施细则》第八十四条第一款第（三）项没有明确表述。《指南》修订过程中，考虑到随着电子商务的发展，在网络上、电商平台上推介、销售产品的行为越来越普遍，如果将专利权终止后继续在产品说明书等材料（包括网页等宣传载体）上标注专利标识的行为仅仅认定为标注不规范行为，则不利于维护市场秩序。因此，基于上述考虑，《指南》将专利权终止后继续在产品说明书等材料中标注专利标识的行为认定为假冒专利行为。

　　7．专利侵权行为与假冒专利行为有何区别？

　　日常生活中，社会公众容易对假冒专利行为与专利侵权行为产生混淆。虽然两者都是违法行为，都会受到法律制裁，但二者有较大区别。

　　一是适用法律不同。专利侵权行为是指未经专利权人许可，以生产经营为目的制造、使用、许诺销售、销售、进口其专利产品，或者使用其专利方法以及使用、许诺销售、销售、进口依照该专利方法直接获得的产品的行为。其行为表现核心是采用了与专利产品相同的技术或设计。认定专利侵权行为适用的法条是《专利法》第十一条。假冒专利行为是指以非专利产品（方法）冒充专利产品（方法）的行为。其行为表现核心是在产品或产品包装上、说明书等材料中标注了不合法的专利标识，一般情况下与他人的专利技术无关；只有未经许可标注他人合法有效的专利标识的情况下，才与他人的专利技术或设计相关。认定假冒专利行为适用的法条是《专利法实施细则》第八十四条。由此可以看出两者的判断标准不同，对两者的认定应根据各自适用的法条独立进行。假冒专利行为与侵犯专利权行为并无必然联系。假冒专利行为成立不以侵犯专利权为必要条件，单纯侵犯专利权的行为也不能被认定为假冒专利行为或构成假冒专利罪。

　　二是承担的法律责任不同。假冒专利一般会承担行政责任，即构成假冒专利行为的，专利执法部门可以对其进行行政处罚。情形严重的假冒专利行为，还会构成假冒专利罪，需要承担刑事责任。如果未经许可标注了他人的专利号，则承担行政责任的同时，还应承担相应的民事责任。对于专利侵权而言，侵权方应承担民事责任，没有行政责任和刑事责任。

　　三是法律性质和救济途径不同。查处假冒专利行为是专利执法部门依职权进行的单方面具体行政行为。专利执法部门在检查中发现或接到投诉、举报后，可以主动查处假冒专利行为。其作出的行政处罚或不予行政处罚决定是行政决定，当事人对该决定不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼。对于专利侵权行为而言，专利执法部门是依申请居间处理平等民事主体之间的民事纠纷，其性质属于行政裁决，当事人对该行政裁决不服的，只能提起行政诉讼。对于假冒专利行为，任何人都可以举报；对于专利侵权行为，只有专利权人或利害关系人才能提出行政裁决请求。

　　8．查处假冒专利行为中责令改正的性质是什么，责令改正通知书是否可以作为最终行政决定文书？

　　责令改正是指专利执法部门依法作出要求违法行为人停止和纠正违法行为的行政行为。按照《行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。在行政管理法律、法规中，责令改正的法律属性既不是行政处罚，亦非行政强制措施，而是一种行政管理措施。目前《行政处罚法》没有把责令改正作为一种行政处罚的种类加以规定。这是因为责令改正的本意是要求相对人有错必纠，责令改正本质上是教育性的，而不是惩罚性的。责令改正作为一个重要的行政管理手段，具有灵活性强、可操作性强等特点，在执法实践中得到广泛运用。同时，对于当前《行政处罚法（修正案）》中的有关条文修改，我们将持续关注，保持与上位法有关规定相适应。

　　在目前执法实践中，责令改正作为查处假冒专利行为过程中的一个中间环节，在使用时应当注意以下几方面：

　　一是责令改正并非行政处罚的前置程序。认定假冒专利行为成立的，“责令改正”这一行政行为并非给予没收违法所得或者罚款等行政处罚的前置条件，并不是拒不改正的才可以给予行政处罚。即不适用诸如其他法律法规表述的“违反……的，责令改正；逾期不改正的，给予……罚款”的情形。因此，责令改正通知并非对假冒专利行为进行行政处罚的前置必经程序。

　　二是按照责令改正并非行政处罚。责令改正通知书中表述的内容应是责令当事人停止或纠正违法行为的意思表示，以及当事人如果未在限定期限内改正可能引起的法律后果。应当避免将责令改正表述为行政处罚、行政强制措施等其他行政行为。

　　三是责令改正通知书并不是最终决定。执法实践中，可以分开制作责令改正通知书和行政处罚/不予行政处罚决定书，也可以只制作行政处罚/不予行政处罚决定书，同时将责令改正的内容体现在其中。需要指出的是，若分开制作责令改正通知书，因为该通知书只是行政处罚决定的中间文书，是行政命令，而不是行政处罚，其行政行为后果会被其后作出的行政处罚/不予行政处罚决定书所吸收。

　　9．《查处假冒专利行为和办理专利标识标注不规范案件指南》对各种期限有无修改？

　　为了与相关法律、法规、规章及党中央和国务院有关文件精神相统一，《指南》对部分期限作了修改。如立案期限由5个工作日、10个工作日修改为15个工作日，特殊情况可延长15个工作日；结案时限由1个月修改为90日，案情复杂的经负责人批准可延长30日；对行政处罚案件的公开由作出行政处罚决定之日起20个工作日内修改为7日内。执法人员在执法过程中要严格按照各类期限要求依法行政，避免因程序错误导致行政行为无效。

　　10．修订出台《专利行政保护复议与应诉指引》的必要性和意义是什么？

　　依据《专利法》和《专利法实施细则》的规定，管理专利工作的部门具有裁决专利侵权纠纷、查处假冒专利、调解专利纠纷的执法职能。随着人们法制意识的提高，管理专利工作的部门在行使裁决专利侵权纠纷职能时，往往会面临行政诉讼；在行使查处假冒专利行为职能时，也会面临当事人的行政复议。2017年，国家知识产权局印发了《专利执法行政复议指南（试行）》和《专利执法行政应诉指引（试行）》，为一线专利执法人员在处理行政复议和行政诉讼案件时提供了具有较强操作性的指引，提升了执法人员的复议和应诉能力，取得了很好的效果。几年来，随着经济社会的快速发展，相关法律、法规作了修订，我国的知识产权审判司法改革也如火如荼，有了非常大的变化。根据形势发展，有必要对相关文件进一步修订，以适应新的法律变化和司法审判的变化，指导基层执法人员依法行政，依法执法，从程序到实体扎实做好每一个案件，依法依据处理案件，维护行政机关良好的形象，切实维护各方当事人的合法权益。

　　11．《专利行政保护复议与应诉指引》制定的依据以及有哪些主要内容？

　　《指引》制定的依据是现行《专利法》《专利法实施细则》及《行政复议法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政强制法》等相关规定。同时，随着《行政复议体制改革方案》的印发和《行政复议法》的修订，下一步还将对相关复议规定进行适应性修订工作。

　　“专利行政保护复议指引”部分共四章十一节，介绍了专利执法行政复议的范围、专利执法行政复议机关、专利执法行政复议的应对、专利执法行政复议决定的履行、专利执法行政复议申请的审查与处理、专利执法行政复议的审理、专利执法行政复议的结案等内容。“专利行政保护应诉指引”部分共三章九节，介绍了专利执法行政诉讼案件的类型、专利执法行政诉讼案件的管辖、专利执法行政诉讼案件的处理、出庭准备事项、结案等内容。《指引》还附有行政复议和行政诉讼文书参考文本，可以作为执法人员开展行政复议工作、参加行政诉讼工作的说明性、范本式参考资料。

　　12．如何确定专利执法行政复议机关？

　　目前专利执法行政复议机关按照以下原则确定：一是对县级以上地方各级人民政府管理专利工作的部门作出的具体行政行为不服的，申请人可以选择该部门的本级人民政府或者上级主管部门申请行政复议；二是对由综合执法单位承担专利执法工作中的具体行政行为不服的，申请人可以向管理专利工作的部门的本级人民政府或者上级主管部门申请行政复议；三是对被撤销的管理专利工作的部门在撤销前作出的具体行政行为不服的，申请人可以向继续行使其职权的部门的本级人民政府或者上级主管部门申请行政复议。值得注意的是，中央《行政复议体制改革方案》中对地方行政复议机关有所调整的，从其规定。

　　13．专利执法行政复议期间怎么计算？

　　专利执法行政复议期间的计算以“日”为单位。如公民、法人和其他组织申请专利执法行政复议的期限为60日，行政复议机关对专利执法行政复议申请进行审查以决定是否受理的期限为5日。根据《行政复议法》第四十条第二款的规定，行政复议期间有关“5日”“7日”的规定是指工作日，不含节假日。专利执法行政复议期间从法定或指定日期的第二日开始计算。例如，申请人于2017年3月27日向行政复议机关提出专利执法行政复议申请，如果行政复议机关经审查决定不予受理的，则其可以作出不予受理决定的日期应从2017年3月28日开始计算5个工作日。除此之外，其他期间如“10日”“30日”“60日”等不能扣除节假日；但是如果这些期间的最后一日恰好为节假日，则期间届满的日期可以顺延到节假日后的第一个工作日。

（发布：小西）
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